新環評法觸發 量監管新變革

發布時間:2019-03-15         來源 : 中國環境報

生態環境領域的“放管服”改革,是環境治理體系與治理能力現代化的重要內容之一,涉及政府自身職能的轉變,這是充分釋放發展活力,打好污染防治攻堅戰的重要舉措。


2018年12月29日,十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議公布了《關于修改<環境影響評價法>的決定》,這一決定自公布之日起施行。這是我國對《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)進行的第二次修正。其中最為引人關注的是取消了建設項目環評技術單位資質管理,強化了企業主體責任。這一重大改革措施反映了立法機關對確保環評質量的高度關注,體現了探索重構環評質量監管法制規范的努力。


環評編制主體的多元化


為從源頭防治環境污染,環境影響評價(以下簡稱環評)被引入國內,并通過《環評法》加以確立。2003年的《環評法》和2016年的修正案中均要求“接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構,應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后,頒發資質證書,按照資質證書規定的等級和評價范圍,從事環境影響評價服務,并對評價結論負責?!?/p>


也正因如此,環評技術單位的資質管理實質上已經成為持續多年的環評制度改革中的一條主線。面對嚴峻的環境形勢,我國環境管理部門將打擊“紅頂中介”作為突破口,促使環評機構徹底脫鉤,2015年11月1日又廢止了2006年的《資質管理辦法》,實施了新的《資質管理辦法》。兩年后的2017年,國務院修改并實施了新的《建設項目環境保護管理條例》,刪除了舊條例中有關“從事建設項目環境影響評價工作的單位,必須取得國務院環境保護行政主管部門頒發的資格證書”的規定,同時還刪除了對環評技術單位“吊銷資格證書”的處罰規定。直至2018年對《環評法》的再次修改,終于塵埃落定——廢除環評技術單位資質管理制度。至此,在我國實行了近20年的環評技術單位資質管理終于成為了歷史。


新《環評法》環評編制主體不再是單一化的,而是多元化的。法律也不再設置環評編制主體的資質許可,而是采取環評技術能力評價的方式。為配合環評技術單位資質管理的取消,確保環評的技術服務水平不降低,需要確定建設項目環評技術服務能力的評價標準。


新《環評法》規定,只要符合相關部門規定的環評技術能力建設指標,并具備按照國家有關環評標準和技術規范編制環評文件的能力,不僅環評技術單位可以接受委托編制環評文件,而且符合環評技術能力要求的建設單位也可以不再委托而自行編制環評文件。


這一變革性規定使得環評資質不再是編制環評文件的制度性門檻,消除了環評技術服務市場圍繞環評資質形成的天然技術壁壘和權力尋租空間,更有利于保證環評質量,促進環評的客觀性和科學性。


環評結論責任的業主化


按照以往的《環評法》,具備環評資質的環評技術單位才能依據其相應的評價等級和類別,接受委托從事環評文件編制工作,而一旦發生環評文件失實的后果,受委托的環評技術單位是承擔環評結論責任的唯一主體,作為業主的建設單位并不因此擔責。


理論上講,這一規定有其合理性,卻忽略了環評制度的特有規律。環評結論具有“事先性”。就建設項目的環評而言,只有建設單位對建設項目的性質、地點、規模、生產工藝以及采取何種污染防治措施等實際情況最為知曉并具有決策權,環評文件中的基礎數據取得、源強測算、總量核定、防治措施有效性的預測、工況的設定等內容,離不開作為業主方的建設單位配合提供相關材料。


實踐中,由于環評技術單位與建設單位是民事上的委托關系,環評技術單位接受委托后,為了能順利獲得環評審批,往往不得不在建設單位的委托意圖、生態環境部門的環評審批與國家環境技術標準或規范之間尋求妥協,從而形成環評結論。


環評文件是否客觀真實,結論是否正確,是否可以通過環保部門的環評審批,本質上都與建設單位息息相關,與環評技術單位倒沒有直接關聯。如果將環評技術單位確定為對環評結論負責的唯一主體,那么,環評的資質管理事實上形成了資質許可——環評技術單位——環評編制——結論責任——環評技術單位——資質取消,這樣一個封閉循環,對環評技術單位追究環評結論失實的法律責任時,對建設項目環評結論最有影響力的建設單位反而置身事外,實質上混淆了建設單位與環評技術單位之間的委托關系,也不能對建設單位在環評編制方面形成法律威懾,極大地削弱了環評制度的環境風險防御功能。


新《環評法》實施后,環評資質管理的怪圈消失了,環評結論的客觀性、有效性等關系環評文件質量的問題,失去了資質許可的背書,強化了企業主體責任。建設單位作為委托人的地位被凸顯出來,而且具備環評技術能力的建設單位自身也可以編制環評文件。


環評質量責任的法律化


提高環評文件質量不僅是我國環評法律制度的價值追求,也是本次修正《環評法》的核心目標之一。但一個特殊的現象是,我國以往的《環評法》對如何確保和實現環評文件質量這一核心目的涉及得比較少。


針對這一弊端,新《環評法》在取消環評資質管理后,首次立法確認了環評文件存在嚴重質量問題屬于違法行為,而且列舉式地規定了環評質量違法行為的主要類型。


在責任承擔方式上,對建設單位采取雙罰制;對編制人員實行“禁業”并罰;對環評技術單位采取罰款、“禁業”及沒收的處罰。


在法律責任的歸責方式上,立法對建設單位和環評技術單位采取了差別對待。依據新《環評法》規定,建設單位作為結論責任主體承擔嚴格責任,接受委托從事環評編制的環評技術單位則承擔過錯責任。換言之,只要建設項目的環評文件存在法定嚴重質量問題的,無論環評文件是否為建設單位編制,建設單位都就應當承擔法律責任。但是,環評技術單位承擔法律責任的前提是違反了國家有關環境影響評價標準和技術規范等規定,致使其編制的建設項目環評文件存在法定嚴重質量問題。


環評質量違法處罰的嚴格化


新《環評法》不僅新增了對建設單位的雙罰制,增加了對編制人員五年禁止從業的處罰,而且對環評技術單位的處罰幅度也從原先規定的“所收費用一倍以上三倍以下的罰款”增加到“三倍以上五倍以下的罰款”。


不過,要落實新《環評法》中環評質量違法行為的處罰,仍需有關立法及法律解釋的配合。例如,《環境保護法》第六十五條中的“弄虛作假”與新《環評法》第三十二條中環評文件存在“嚴重質量問題”的關系如何銜接,對造成環境污染和生態破壞負有責任的,如何確定連帶責任;第三十二條中的“情節嚴重”應如何認定;其中的“違法所得”是指環評質量違法行為發生時的獲利數額,還是從事環評質量違法行為的全部收入等法律適用問題,尚需法律解釋加以釋明。


編制單位及人員監管的法制化


加強對環評編制單位及人員環評從業行為的誠信約束和監管,是提高環評文件的質量重要途徑。由于以往的《環評法》未涉及環評文件質量的具體規范,而是將重點放在環評資質管理方面,因此,有關環評編制單位及人員的監管必然地納入了資質管理的范疇,并最終通過位階較低的部門規章或部門公告的方式加以公布和實施,使得環境行政主管部門的監管行為法律依據不足,難以形成環境行政執法的威懾力。


為此,新《環評法》首次通過立法對環評編制單位及編制人員的監管、質量考核和誠信約束加以規范,為環評編制單位及人員監管的法制化創造了法律依據。


首先,新《環評法》明確了對編制單位進行監管的部門是“設區的市級以上人民政府生態環境主管部門”,監管的對象是任何進行環評文件編制的單位,包括自行編制環評文件的建設單位,不再局限于環評技術單位。監管方式是加強對編制單位的監管和質量考核。


其次,新《環評法》明確了對環評從業行為誠信約束的監管部門是負責審批建設項目文件的生態環境主管部門,監管方式是對環評違法行為的誠信檔案管理,并與國家有關信用信息平臺聯網,相關監管結果向社會公布。


可見,新《環評法》從環評業務實踐出發,對環評文件編制單位的監管和質量考核與編制單位及人員的誠信約束分別設定了不同層級的管理部門,采取了不同的監管方式。


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